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生產者責任制　減廢回收不二法

原文刊於《綠田野》128期（2017年10月）

作者：綠色力量

生產商出售產品獲利，責任就此完結？

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中國政府早前通知世界貿易組織（WTO），今年年底起將禁止包括廢塑膠、未妥善分揀的廢紙、電子廢物等24種固體廢物入境。目前，香港透過廢物回收系統回收的可再造物料，多達98%是運往內地及其他國家循環再造，一旦中國禁止回收物料入境，勢必令本地回收物出口困難，結果是大量回收物重回堆填區。另一方面，《都市固體廢物收費》最快2019年實施，市民每丟一件垃圾亦要付費，社會對回收訴求將會大大增加。無論如何，政府亦有責任搞好回收，立法推行生產者責任制是不二之選，規定生產商回收產品，從中亦可推動本地回收業。

生產者責任制概念，源自瑞典環境經濟學家湯瑪斯．林赫斯特在1988年提交給瑞典環境部的報告，報告提出了生產者延伸責任，指出生產者的責任應該延伸至整個產品的生命周期，即是除了產品製造過程，亦應對產品使用完畢後的回收、再生和處理負上責任。

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廢舊電器處理不當，會帶來嚴重污染，但回收處理複雜，很多國家亦就此實施生產者責任。
© Henry Lui

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如果談及產品使用後的處理，當中還包括廢物處理設施的興建和營運，以及處理廢物所衍生的污染，此部分甚或會涉及一些醫療開支。過往，生產商只著眼於產品的前期採購、製造過程和銷售，因為這直接與成本及盈利有關。相反，產品使用後的處理責任，往往轉嫁給消費者以至社會，這部分完全由納稅人或巿民，以至環境來承擔。

若生產商在出售產品獲利後便沒有責任，其產品包裝的數量、採用物料是否可生物降解、有否包含傷害環境的物質……統統變成不是他們的主要考慮，甚至漠視不理。事實是產品及其包裝的設計、用料，以至是否容易拆解回收等，都是由生產一刻便已決定。即是說，生產商其實主宰了由產品衍生而來廢物問題，以至由此帶來的種種環境和健康問題，亦應負上最大責任。

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減少包裝也是生產者的責任

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生產者責任制的理念，就是以污者自付原則，指向的除了生產商，還包括進口商、批發商、零售商等銷售鏈各部分，他們需要為處理和回收產品付費。有了經濟誘因，生產商為了後期處理和回收工作更有效率、更省錢，便會從產品設計和製造著手，例如減少包裝、以環保物料包裝、產品的零件或用料上使用更易於回收的物料等。這樣，雖然生產者一心只著眼減少付費，產品結果卻變得更合乎環保原則。

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每日送往堆填區的廢物多達15,000多公噸
© Dr. Man Chi Sum

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有了生產者責任制，以往因市場價值較低而沒有回收商願意回收的物料，亦會因法例規定和生產商補貼而可重新回收，不再丟棄堆填區而白白浪費。生產者所支付的費用亦會用於當地的減廢和循環再造業等相關活動上，變相可鼓勵回收業向高增值、高科技發展，長遠對社會整體減廢和回收亦有得益。

德國最早訂定「包裝法」

現時世界各地都有針對不同產品而實施的生產者責任制，實施方法亦各有不同。德國是最早立法實施生產者責任制的國家，在1991年首先將生產者責任概念付諸實行，成立了「包裝法」，規定生產商需回收其產品的包裝物料。生產商需向負責售後處理的第三方支付一筆費用，付費的生產商會在其產品印上「綠點」標籤，最後由市民將印有「綠點」標籤的包裝物料分類，投入指定回收箱。

日本在電子電器產品上，在2001年實施《家用電器循環法》，規定廢棄家電必須有回收、再生和處置的途徑，並由家電生產企業、銷售商及消費者共同分擔費用。此外，還有容器與包裝回收法，規管各種容器及包裝的收集和再造，方法是由當局五個政府部門任命「包裝容器回收協會」，負責安排回收處理工作，並向市民推廣如何符合分類標準，特定的生產商及行業需要向協會支付費用。

韓國在2003年實施「擴大生產者責任計劃」，生產者與入口商要強制性回收包括塑膠包裝物料及包裝薄膜在內的19種產品及包裝物料，有一定商業規模的公司，要在擴大生產者責任計劃下承擔回收責任。韓國的環境部會公布該年每一種類物料的回收總目標，每一個生產者都需按其所佔的市場份額，履行強制性的回收目標。

香港的生產者責任制

至於香港，2008年7月通過《產品環保責任條例》（第603章），為生產者責任制訂下了立法框架。由於香港大部分商品在境外生產，因此法例不僅針對生產商，還包括進口商、批發商和零售商，甚至是消費者。

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《塑膠購物袋環保徵費計劃》是香港首個強制性生產者責任計劃，針對的是消費者。
© Henry Lui

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《塑膠購物袋環保徵費計劃》是在該條例下實施的首個強制性生產者責任計劃，分兩階段分別在2009及2015年實施，從此市民索取塑膠購物袋便要付費，全港膠袋棄置量在第一階段計劃實施首年即大減九成。不過，由於第二階段的徵費由商戶收取，當局並沒有規定商戶徵費用於回收。因此，此法規雖有效減廢卻無助推動本地回收業。

立法會於去年三月及五月分別通過了《2016年促進循環再造及妥善處置（電氣設備及電子設備）（修訂）條例》及《2015年促進循環再造及妥善處置（產品容器）（修訂）條例草案》，分別針對廢電器電子產品及玻璃飲料容器。前者規定電器製造商及進口商需支付循環再造徵費，並為消費者免費安排把舊電器送往持牌循環再造商；後者則規定製造商和進口商為玻璃樽飲品支付循環再造費，再由政府公開招標，由玻璃管理承辦商負責回收。

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香港現時只於社區廣泛回收金屬、紙張和塑膠。

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逐樣實施　長路漫漫

按以上香港實施生產者責任制的例子可見，立法時間非常漫長。追溯至2005年發表的《都市固體廢物管理政策大綱（2005–2014）》，當時已提出生產者責任計劃，然後四年後，即2009年《塑膠購物袋環保徵費計劃》終於實施，不過要再經六年，才將膠袋徵費推展至所有零售點，前後一共十年時間。至於《廢電器電子產品生產者責任計劃》及《飲品玻璃樽生產者責任計劃》早於2010年及2011年進行公眾咨詢，直至去年（2016年）才通過條例草案，距真正實施最快還要多等一年。

另一方面，立法往往只針對某一類別產品，以《飲品玻璃樽生產者責任計劃》為例，條例只涵蓋飲料玻璃容器（如啤酒、汽水），並不包括市民日常會產生的醬油和食品玻璃容器，涵蓋範圍十分狹窄，實施起來亦容易令人混淆。更重要是飲品容器物料選擇很多，除了玻璃，還有塑膠、鋁罐、紙包盒，生產商為逃徵費，很大可能會轉用其他物料作為飲品容器。

生產者責任制的其中一大好處，是可支援本地回收業，香港的回收再造業尤其需要土地、物流、基建、技術的援助。在香港最後一間再造紙廠在十多年前結業後，由於缺乏本地循環再造，於是絕大部分回收物料只能出口境外，所以物料回收價值易受外圍市場因素影響。以塑膠為例，由於易受石油價格波動影響，傳媒不時揭發大量塑膠回收後最終卻送往堆填區的個案。此外，一些低回收價值的物料亦難以回收，例如紙包飲品盒，由於混合多種物料，回收價值不高，一直全數丟棄堆填區。

相反，如果有生產者責任制，生產者需繳付回收費用，回收商便有資金添置器材，例如拉膠機、紙包盒分離機等，將低價值的回收物料進一步處理，變成純淨度較高的原材料才出口，便能大大提升價值。此外，將回收物料變成原材料，就較不易受外圍因素影響，例如內地執法部門2013年開展的「綠籬行動」，以及年底不收洋垃圾行動，均是針對未經處理的回收物料，經處理後的原材料則仍可輸往內地。

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香港每日棄置膠樽多達五百萬個，是下一步引入生產者責任制的對象。

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涵蓋所有產品包裝

2017年施政報告提及，下一步將會為塑膠產品容器引入生產者責任計劃，按以往經驗來看，可能又要等多十年才能實施。而目前「膠樽圍城」的局面，屆時可能出現在另一種回收物料上，如是者又要再為另一種物料多等十年？但「都市固體廢物收費」最快會於2019年實施，屆時市民便要為棄置垃圾付費。為了減少付費，回收意欲及回收量必定大大增加。所以政府應對所有產品包裝訂立生產者責任制，而不再是逐項物料推行，才能有效解決香港廢物問題。

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生產者責任制下生產商徵費會用於回收及減廢工作，變相更多資源用於研發，為回收物料增值（圖是以廢玻璃再造的玻璃磚）。

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當然，我們亦期望生產商在有法例規定前，盡企業的社會責任，主動回收。綠色力量正關注紙包飲品盒廢物問題，早前曾發起聯署，讓生產商回應社會的回收訴求。如果本地各大飲品生產商能肩負環境責任，不用等待立法，亦可即時回收。

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回收價值低的物料一直缺乏回收途徑，紙包飲品盒便是一例，每年丟棄量多達43,000公噸。

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生產者責任制的實施的確會增加商家的生產成本，不過這原本是他們應有之責，只是一直以來由環境和社會承擔了這部分的責任。更何況，廢物問題不單只有經濟的考慮，還是環境和社會的問題。

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